IKT og ledelse: IKT-samarbeid mellom kommunene

Det er i dag 35-40 interkommunale IKT-samarbeid i Norge, og stadig flere kommer til. Det at kommuner samarbeider om å løse oppgaver, er ikke noe nytt, men det er særlig det siste tiåret IKT-samarbeid også har kommet på dagsordenen. Og samarbeid mellom kommuner er ikke unikt for Norge. De øvrige nordiske landene og flere land i Europa ellers har tradisjon for at lokalforvaltningen løser oppgaver gjennom «nabosamarbeid», herunder også på IKT-området.

Noen IKT-samarbeid handler om at to kommuner helt enkelt deler ressurser og bistår hverandre uten altfor mye forpliktelser og rammer. Andre samarbeid er store - kanskje 10-12 kommuner eller sågar hele fylker som innenfor formaliserte rammer har etablert et felles organ for å håndtere IKT-utfordringene. Bortimot halvparten av landets kommuner er involvert i en eller annen samarbeidskonstellasjon på IKT-området. I snitt omfatter IKT-samarbeidene fem-seks kommuner.

Hvorfor gjør de det? De gjør det fordi det er lurt. Fordi samarbeid gir gevinster og nye muligheter. Fordi samarbeid gir styrke og evne til å møte voksende krav og forventninger. Samarbeid gir en robust og kostnadseffektiv IKT-drift og legger til rette for tjenestesamarbeid generelt. Kommuner som samarbeider om IKT, har nemlig gode forutsetninger for å samarbeide også på andre områder. Eksemplene er mange: felles økonomifunksjoner, legevakttjenester, barnevern, brannvesen, skoler.

Norske kommuner er satt under press gjennom økte krav om service- og brukerorientering. Den digitale kompetansen i befolkningen vokser, og kommunens brukere har stadig større forventninger om kvalitet på kommunens digitale tjenester. For den enkelte enhet er forventningene om effektivitet og bedre ressursutnyttelse en viktig drivkraft for å ta i bruk IKT på nye områder. E-forvaltning og digitale selvbetjeningsløsninger kommer derfor høyt på kommunale lederes dagsorden. Samtidig går den teknologiske utviklingen raskt, og mange distriktskommuner sliter med å holde på nødvendig kompetanse. For kommunene - særlig de små - blir samarbeid en fornuftig og kanskje nødvendig strategi.

Også for staten er det ønskelig at kommunene samarbeider om IKT - slik at oppgaveløsningen finner robuste former. Gjennom Høykom-programmet (1999-2008) er således et stort antall interkommunale IKT-samarbeid støttet økonomisk med statlige midler. Fornyings- og administrasjonsdepartementet har også aktivt støttet arbeidet med å dokumentere konkrete erfaringer fra samarbeidene. Flere har allerede lang historie. For å nevne noen: Smaalensveven-samarbeidet mellom ti Østfold-kommuner ble etablert i 1999. Etter en omfattende regional mobilisering, kartleggings- og utredningsfase ble innkjøpssamarbeidet Digitale DistriktsAgder (DDA) initiert i 2001. Like gammelt er samarbeidet mellom de sju kommunene som deltar i Kommunenett Nordfjord på Vestlandet. I 2002 gikk startskuddet for infrastruktursamarbeidet Bredbåndsfylket Troms, som favner både fylkeskommunen og fylkets kommuner.

Generelt er kommunene godt fornøyde med resultatene fra samarbeidet. Mange opplever betydelige økonomiske besparelser og en langt mer robust IKT-infrastruktur. Samtidig har man erfart at samarbeid ikke alltid er problemfritt. Teleplan har hjulpet KS med å etablere erfaringsportalen www.iktsamarbeid.no, som et tiltak for å bidra til læring og spredning av erfaringer og relevant dokumentasjon. I den forbindelse har vi snakket med flere interkommunale IKT-samarbeid som har vært i drift i noe tid. Teleplan har også bistått interkommunale samarbeid med å utvikle felles IKT-strategier og rammeverk for ny driftsorganisering. En viktig erfaring kommunene formidler, er at forarbeidene ikke alltid har vært grundige nok.

Det viser seg at det er nødvendig å stålsette deltakerne for en ny hverdag. Alle tror de vil spare penger fra dag én og undervurderer lett utfordringene knyttet til initiativtakernes ulike teknisk status, investeringsbehov og «modenhet». Problemene forsterkes der kommunene ønsker rask gevinstrealisering og kvitter seg med egen IT-kompetanse altfor tidlig i prosessen.De innledende øvelsene når et IKT-samarbeid skal etableres, er å avklare økonomi, roller, forventninger og ikke minst tidsplaner. Kommunene må enes om en IKT-strategi - fortrinnsvis før samarbeidet formaliseres. Den påfølgende implementeringen av samarbeidet tar lang tid, særlig når kommunene har svært ulike utgangspunkt. Det er krevende for små kommuner å heve seg opp til de større kommunenes nivå på kort tid. Det å opprettholde enkeltkommunenes bestillerkompetanse er en av utfordringene i prosessen.

Det er også viktig å erkjenne at samarbeid innebærer kompromisser, felles valg og tap av råderett for den enkelte. «Tvungne» valg av fagsystemer oppleves særlig vanskelig. Noen må kanskje gi avkall på godt fungerende, rimelige løsninger til fordel for nabokommunens dyrere, men langt «riktigere» løsning. Prosessen kan bli konfliktfull når noen av kommunene må skifte ut alle sine systemer og PC-er - de vil oppleve det hele som unødig dyrt.

Det er naturligvis viktig å avstemme forventningene. Beslutningstakerne må vite hva de går til. Et IKT-samarbeid innebærer gjerne økte kostnader - i hvert fall i en periode. Én grunn er at planene om samarbeid gjerne henger sammen med en generell IKT-satsing i kommunen. Investeringene ville altså i stor grad kommet uansett - men gjennom samarbeidet foretas de raskt og samlet. Kanskje med en noe høyere standard enn det hver enkelt kommune selv ville valgt. Men det hand-ler også om at kostnader som tidligere var skjult, synliggjøres. Lokale IT-ansvarlige som ordnet opp innimellom andre oppgaver, blir erstattet av en faktura hvor alle aktiviteter er kvantifisert og priset.

Det finnes ulike måter å organisere et samarbeid på. Noen baserer seg på såkalte vertskommunemodeller, hvor en kommune leverer enkelttjenester (f.eks. drift av et enkelt system) til andre, uten at det medfører organisatoriske endringer. Det handler om å utnytte hverandres komparative fortrinn og «overskuddskapasitet». Det er i lovverket også åpnet for mer formaliserte samarbeid, enten gjennom kommuneloven (såkalt §27-samarbeid) eller gjennom lov om interkommunale selskap. Mange av de mer omfattende IKT-samarbeidene etablerer et felles driftsselskap et IKS (interkommunalt selskap) som et eget rettssubjekt. Dette gir en klar arbeidsdeling mellom kommunene som bestillere og driftsselskapet som utfører. Men siden kommunene også er eiere av driftsselskapet, er det duket for rollekonflikter. Det er viktig at driftsselskapet får rammebetingelser til å opptre som «profesjonell» leverandør av tjenester til kommunene, samtidig som en sikrer at de dekker de behovene kommunene og deres brukere faktisk har. Servicebehovet nettopp i oppstartsfasen må for all del ikke undervurderes. Etableringen av et formalisert samarbeid krever at en får konsektrert seg om virksomhetsutviklingen.Mange valg skal tas, utstyr skal på plass, personell skal ansettes, og rutiner skal etableres. Mens kommunene før hadde kontroll med servicenivået, bruker det nye driftsselskapet tid på å få på plass teknologi og organisasjon - mens servicekvaliteten kanskje forsømmes. Nye systemer i rask rekkefølge gir merverdi til kommunene som bestillere, men krever også mye oppmerksomhet fra IKS-et og fra kommunenes brukere, som selvsagt må delta i innføringsprosjektene. Mens samarbeidet egentlig hadde trengt perioder av ro for «finjustering» av drift og service, gir iveren etter merverdi lett det motsatte.

Kommunenes daglige drift er helt avhengig av at ting fungerer. Ledelsen må sørge for at IKT-funksjonene er på plass. IKT-samarbeidet er en suksess kun hvis brukerne i de involverte kommunene er fornøyde med brukerstøtte og driftsstabilitet. Det hjelper lite at alt vil bli bra en gang i framtiden. Kommuner som fra før hadde et godt IKT-miljø, har selvsagt særlig stor fallhøyde. Når det kommer til stykket, handler det hele om å gjøre ting planmessig og riktig - og med realistiske forventninger. Et IKT-samarbeid etablerer nye relasjoner - det skapes et kunde-leverandør-forhold. Enten samarbeidet er løst og uformelt eller sterkt formalisert og avtalefestet, er det nødvendig å avklare forventninger. For de mer omfattende samarbeidene skjer denne avklaringen bl.a. gjennom å utarbeide tjenestenivåavtaler (SLA) mellom partene. En dialog rundt ambisjoner og ønsket tjenestenivå må tas tidlig i prosessen. Særlig viktig er det å rydde i ansvarsdelingen og grenseflaten mellom driftssamarbeidet og kommunenes fagsystemansvarlige og superbrukere, som bør delta i prosessen med å utforme avtalene. En erfaring er at avtaler og prismodeller de første årene bør revideres årlig for å fange opp behovsendringer, justere detaljeringsgraden og holde ved like forankringen. Avtalene må selvsagt overholdes, ellers har de liten hensikt. Eierkommunene bør altså ikke se gjennom fingrene med at IKS-et ikke oppfyller avtalene. Når IKS-et rammebudsjetteres og det ikke foreligger økonomiske sanksjonsmuligheter, har kommunenes brukere imidlertid liten
kontroll med leveransekvaliteten. Derfor bør tjenestene så raskt som mulig baseres på stykkpris, og det bør gis prisreduksjoner når avtalt tjenestenivå ikke overholdes.

Ofte kreves det lokal utstyrsadministrasjon og teknisk detaljkunnskap, gjerne knyttet til gammelt, ikke-standardisert utstyr. Men er all kompetanse overført til IKS-et - som ikke fokuserer på gamle løsninger, innebærer samarbeidet i praksis et lavere servicenivå sett fra brukernes side. Avvikling av lokal kompetanse og etablering av et IKT-samarbeid med ambisjoner om mange nye systemer - kombinert med eksterne løsningsleverandører som ikke evner å overholde leveranseforpliktelsene - er en god oppskrift på trøbbel. Flere tar derfor til orde for at kommunen beholder en lokal «IT-vaktmester». Alternativt kan det avtales at driftsselskapet utplasserer personell i det enkelte kommunehus noen dager i uken.

Små kommuner har mange utfordringer. Å utvikle gode digitale tjenester for innbyggere og næringsliv er en slik utfordring. Det krever godt lederskap å utvikle organisasjon og arbeidsformer i takt med nye og raskt endrede krav og forventninger. Å samarbeide om IKT-funksjonene med nabokommunene er en måte å møte utfordringen på mer profesjonelt og med større ressurser. Interkommunalt IKT-samarbeid er en strategi for smarte kommuner.