IKT og ledelse: eGovernment

«Most eGovernment projects fail.» Ordene er ikke mine, men stammer fra åpningen av Richard Heeks bok om eGovernment fra 2006. Og påstanden er ikke grepet ut av lufta, men belagt med empiri fra ulike undersøkelser om IKT i offentlig sektor. Påstanden har inspirert oss til å undersøke om dette kan være tilnærmelsesvis sant også for Norge. Vi har bedt 50 deltakere på kurs i NTNUs masterprogram i eGovernment om å analysere et prosjekt i egen organisasjon der en ikke kom helt i mål i henhold til intensjonene. Og de fleste hadde små problemer med å finne et høvelig eksempel. Det mest graverende i så måte førte til at et prosjekt som var kostnadsberegnet til 160 millioner kroner, ble stoppet fordi en hadde gjort «alt» feil i henhold til læreboka. Prosjektlederen ble byttet ut, og prosjektet ble kjørt tilbake til start igjen. Dette var en statlig etat. Investeringen var betydelig større enn dem en står overfor i de fleste kommunale prosjekter, men prosessen er godt gjenkjennbar.

En gjennomgang av alle de mislykkede prosjektene viser en del fellestrekk. For det første syndes det over en lav sko mot etablerte sannheter om hvordan prosjek-ter bør startes og drives. De må ha en eier, en prosjektleder, en styringsgruppe, og de må ha klare og ikke minst målbare mål. Videre må prosjektet ha hånd om ressursene som avgis, det må ha en realistisk plan både for kostnadssiden og for hvor lang tid det skal ta. En må også ha tilstrekkelig oversikt over hvem som blir berørt av prosjektet, hvem interessentene er, og hvilke konsekvenser resultatet av prosjektet kan ha for disse.

Det er i det hele tatt mye en kan gjøre i henholdt til «læreboka» for å gjennomføre prosjektene på en måte som øker sannsynligheten for suksess, og ikke alt kan
forklares ved dårlig prosjektplanlegging og prosjektledelse.

eGovernment handler om IKT i offentlig sektor, og siden offentlig sektor dekker et mangfold av aktiviteter, skal vi se på noen av de viktigste utfordringene som kommunene står overfor. Nå er også kommuner forskjellige både i størrelse, hvor langt de har kommet med å implementere digitale tjenester, hva slags ressurser de har tilgjengelig i form av penger, kompetanse og infrastruktur, og med hensyn til visjoner og strategi, hvordan de vil utvikle sitt eget geografiske område i framtiden.

Digitaliseringen av kommunene er motivert av både eNorge- og eKommune-planene samt av en rekke andre styringsdokumenter. Hovedmålene er å skape bedre tjenester, økt effektivitet, en enklere situasjon for bedrifter og borgere samt å stimulere til økt politisk deltakelse. Hva må kommunene gjøre for å kunne nå disse målene?

For de første bør de utvikle en samlet e-plan for kommunen og for regionen. Dette er viktig for å få oversikt over hvilke tiltak som skal gjennomføres, hvordan dette kan skje, og ikke minst for å synliggjøre for både innbyggere og samarbeidende instanser hva en arbeider med og hvordan.

e-planen bør inneholde en visjon for hva en skal oppnå, den bør si noe om hvordan dette skal oppnås, hvilke ressurser som skal stilles til rådighet, hvem som kommer til å bli berørt av den, osv. Her er noen av momentene som bør inngå. Alle kommuner har et konglomerat av systemer å forholde seg til. Systemene omfatter mer allmenne systemer for publisering, kommunikasjon, regnskap osv. og mer spesialiserte fagsystemer. For å få dette til å henge godt sammen er det viktig å ha en helhetlig IKT-arkitektur. Hva slags systemer skal en ha? Og ikke minst: Hvordan skal de henge sammen? En slik plan er det viktigste redskapet en har for å skape en framtidig effektiv drift. Planen kan også godt utarbeides i samarbeid mellom nærliggende kommuner eller som del av interkommunale IKT-satsinger.

Den viktigste delen av e-planen må omhandle hvordan konkrete arbeidsprosesser i kommunen er tenkt endret som følge av IKT. Mange som arbeider med saksbehandling i offentlig sektor, angir at 80 prosent av all saksbehandling er styrt av regler. Sakene handler som oftest om tildeling av barnehageplasser, opptak til kulturskoler, enkle byggesaker osv. Robert Reich, tidligere arbeidsminister og nå professor på UC Berkeley, sier at slike oppgaver bør løses av «software or else-ware» (http://www.robertreich.blogspot.com/). En bør med andre ord ikke bruke mye ressurser på dem. Antakelig er håndteringen av slike oppgaver den største ressurstyven i norske kommuner i dag. Lag en plan for hvordan saksbehandlingen på ulike sektorområder kan automatiseres, og samarbeid med de andre kommunene om å gjennomføre arbeidet.

Endringer av arbeidsprosesser er noe av det vanskeligste en kan gjennomføre i praksis. Derfor er det viktig at det gjøres et godt organisatorisk arbeid før, under og etter slike prosesser. Det er viktig at de ansatte skjønner hvorfor de skal bidra til dette, at de skjønner hva de skal gjøre, og at de også forplikter seg til å delta i prosessene når de en gang er vedtatt. En må med andre ord skape forståelse, forankring og forpliktelse. Dette er en viktig og omfattende lederoppgave fordi mange av de ansatte i kommunene nødvendigvis må få nye arbeidsoppgaver som følge av slike endringsprosesser. Måten prosjektene gjennomføres på, er derfor også avgjørende for mulig suksess. Ansatte som føler sin egen posisjon truet, blir usikre på framtiden og vil sannsynligvis ikke bidra på en god måte i prosessen.

En tredje komponent i utviklingen mot mer sofistikert IKT-bruk i kommunene har med ressurser å gjøre. Det har vist seg at de færreste kommuner gjennomfører faglig gode lønnsomhetsanalyser før de fatter beslutning om å gjennomføre IKT-prosjekter. Dermed er det også vanskelig å argumentere for hvorfor en skal satse mer på IKT. Årsakene til dette er dels manglende kompetanse, men også manglende tid og ressurser ser ut til å være en forklarende faktor. Og når analysen er gjort, hvor skal ressursene til gjennomføring tas fra? En av utfordringene ved prosessendringer er at kostnadene kommer før en har gjort noe, og effektene kommer ofte lenge etter.

En løsning på dette er å skape et mer omfattende samarbeid mellom kommunene. I dag arbeider de fleste kommuner parallelt med å innføre omtrent de samme systemene. De skal ha webgrensesnitt på søknader om barnehageplass og for jobbsøknader. Og mange bruker mye penger på å utvikle dette for seg selv. De modellerer prosesser, utvikler kravspesifikasjoner til leverandører og finner opp hjulet på nytt og på nytt. Trenger vi egentlig 430 forskjellige løsninger på hver av disse utfordringene? Eller kunne en tenke seg at en fellesinstans utviklet en løsning som så ble tilbudt alle kommuner som ville bruke den?

I dag deles det til en viss grad kunnskap og erfaringer om prosessmodellering og prosessendringer, blant annet gjennom KS, men dette er ikke på noen måte en gjennomført endringsstrategi. Noen kommuner er mer delevillige enn andre, blant annet når det gjelder å dele anbudsdokumentasjon, erfaringer fra anbudsprosesser osv. De ca. 50 deltakerne som har gått på eGovernmentkursene så langt, har i klare ordelag fortalt hvordan de sliter på egen hånd, og hvordan de gang etter gang må finne opp hjulet på nytt.

Som utenforstående observatør er det noen momenter som peker seg ut når det gjelder å stake ut veien til en framtidig forvaltning der e-tjenester, kvalitet og effektivitet står i høysetet, og her er de viktigste observasjonene så langt:

1. De fleste kommunene har for dårlig kompetanse til å kunne designe og innføre nødvendige endringsprosesser. Dette omfatter kunnskap om IKT-arkitektur, om organisatoriske endringsprosesser og ikke minst helt konkret om prosessmodellering.
   
   
2. Det er behov for en nøytral, overordnet instans som bidrar til å dele erfaringer, kompetanse og ikke minst til å senke kostnadene ved å tilby ulike felleskomponenter som kan gjenbrukes i de enkelte kommunene.
   
   
3. Politikerne må ta et helt annet ansvar for disse endringsprosessene enn de har gjort så langt. På konferanser om IKT i offentlig forvaltning er det sjelden mange politikere til stede. Alle kommuner burde ha en overordnet plan for eforvaltning, og endringsprosessene bør være politikerdrevet snarere enn administrativt drevet.
   

For å få til dette må en ha egnede verktøykasser, gode analysemodeller, et begrepsapparat og en terminologi som omhandler det digitale nettsamfunnet som vi blir stadig mer influert av. Vi må ha kunnskap om nye organisasjonsmodeller, om hvordan folk motiveres til å delta på den digitale allmenningen, og ikke minst om hvordan vi skal gå fra preik til praksis. Det praktiseres mye «tilløp uten hopp» i dette landet, for å sitere en god kollega.

De som vil bruke tid på å studere noen av utfordringene, kan kikke på nettsidene til kurset i eGovernment, som gjennomføres i samarbeid med KS og DIFI. Det finnes på egovernment.wikispaces.com. Der kan du finne analyser som deltakerne har gjort i både statlige og kommunale enheter.